Titel des Projekts:
Die Rolle von Institutionen und Akteuren bei den Rentenreformen in Brasilien, Italien und Uruguay

Die sozialen Sicherheitssysteme in Europa und in Lateinamerika sind, nicht zuletzt aufgrund der Veränderung internationaler und nationaler Rahmenbedingungen, unter Transformationsdruck geraten. Dieser Druck wurde im Falle der öffentlichen Rentenversicherungssysteme am deutlichsten, weil diese in den hier untersuchten Ländern relativ früh eingerichtet wurden und bereits seit den 1970er Jahren mit Finanzierungsproblemen und mit einer zunehmend ungünstigen demographischen Entwicklung zu kämpfen haben. Während der Anteil der über 65 jährigen an der Bevölkerung 1975 für die drei Länder noch ca. 10% betrug, wird er nach Prognosen im Jahre 2050 in den beiden südamerikanischen Staaten 17% und in Italien 35% betragen. Somit ist eine Verschlechterung des Verhältnisses zwischen Beitragszahlern einerseits und Rentenbeziehern andererseits, zu erwarten (Guillion et al. 2000). Aber auch die Anteile der Rentenausgaben am BIP liegen v.a. für Uruguay (16,9% 1995) und Italien (15,5% 1995) weit über dem lateinamerikanischen bzw. kontinentaleuropäischen Durchschnitt (Guillion et al. 2000). Brasilien hatte 1997 Rentenausgaben in Höhe von lediglich 6% des BIP. Dieser Prozentsatz liegt aber immer noch höher als die Werte z.B. für Argentinien (4,1% 1996) oder Ecuador (1,9% 1996) (Guillion et al. 2000). In bezug auf die Fragmentierung, d.h. das Vorhandensein von unterschiedlichen Sonderfonds für bestimmte Berufsgruppen mit teilweise privilegierten Renten, lassen sich einige Unterschiede feststellen: Brasilien weist den aktuell höchsten Grad an Fragmentierung auf, während Uruguay und Italien, aufgrund der in den 1990er Jahren durchgeführten Reformen, diesen verringern konnten. Das gleiche gilt für die umstrittenen Renten nach Dienstalter, die außer in Brasilien, im Zuge der Modifizierungen zurückgefahren werden.

Trotz ähnlichen Problemdrucks in Uruguay, Italien und Brasilien (hier v.a. im System für öffentliche Bedienstete) sind nur in den beiden erst genannten Staaten tiefergehende Reformen vollzogen worden, die aber nicht als simplen Reflex dieser Finanzierungsprobleme interpretiert werden können. Die zentrale Zielsetzung dieser Arbeit besteht deshalb in der Erklärung der Unterschiede von Rentenreformpolitiken im konservativen Wohlfahrtsstaat Italien und im, für Lateinamerika, sozialpolitischen Pionierland Uruguay. Brasilien soll hier als Kontrastfall eingeführt werden, um zu prüfen, ob die zu Rentenreformen führenden Faktoren in Italien und Uruguay in Brasilien weniger wirkungsmächtig sind und um stärker generalisierende Aussagen zu treffen. Dies soll mittels einer akteurszentrierten Policyanalyse (vgl. Scharpf 2000) der sozialen Sicherheitssysteme geschehen, wobei der Schwerpunkt auf die zum Bismarck-Typus gehörende, obligatorische Rentenversicherung (RV) für Arbeiter und Angestellte gelegt wird.

Der Umbau der zum Bismarck-Typus gehörenden Rentensysteme und die eventuelle Einführung einer zusätzlichen kapitalgedeckten Säule stößt auf zahlreiche Widerstände aus Politik und Gesellschaft. Aus diesem Grunde, und aufgrund wahltaktischer Überlegungen der regierenden Parteien, kann der Umbau nur im Konsens mit gesellschaftlichen bzw. politischen Akteuren gelingen. Der Konsens über Rentenreformen kann über unterschiedliche Mechanismen hergestellt werden (All-Parteien Koalition, Sozialpakt, Referendum) und tritt sogar in solchen Ländern auf, die in ihrer politischen Kultur keine konkordanzdemokratische Tradition aufweisen (z.B. Italien). Hier stellt sich also die Frage, welche Faktoren für die Herbeiführung konsensueller politischer Durchsetzungsformen mit dem Ziel von Policy-Veränderungen, teilweise entgegen der länderspezifischen Tradition, ausschlaggebend waren. Im einzelnen wird gefragt:
1. Warum kam es 1995 in Italien zu einem Sozialpakt und im selben Jahr in Uruguay zu einer All-Parteien Koalition, die jeweils zu Rentenreformen geführt haben? Welche Rolle spielen dabei politisch-institutionelle Faktoren, z.B. der Staatsaufbau (unitarisch vs. föderal), das Parteiensystem (institutionalisiert vs. fragmentiert), das Regierungssystem (Präsidentialismus vs. Parlamentarismus), die Verfassungsnormen und das Elektorat sowie politische Interessensgruppen in der Rolle von Veto-Playern (Gewerkschaften, Unternehmerverbände, Berufsverbände)?
2. Inwiefern beeinflussen internationale Faktoren (die Rolle der Weltbank und der Interamerikanischen Entwicklungsbank in Lateinamerika bzw. des europäischen Integrationsprozesses mit der Europäischen Währungsunion) die Rentenpolitiken auf nationaler Ebene? Ist Lateinamerika empfänglicher für solche Einflüsse als Europa? Wo und wie knüpfen die internationalen Akteure auf der nationalen Ebene an und inwiefern ist dieser Einfluß entscheidend für Policy-Veränderungen? In diesem Zusammenhang sollen folgende Hypothesen erkenntnisleitend sein: · In föderalen, dezentral organisierten Staaten mit häufig stattfindenden Wahlen können sich zahlreiche Veto-Akteure formieren die Policy-Reformen abwehren oder zumindest hinauszögern. Im Gegensatz dazu ist in zentralistisch organisierten Staaten eher mit Policy-Reformen zu rechnen (vgl. u.a. Bonoli 2001).

· Wenn in einem Land ein stärker institutionalisiertes Parteiensystem existiert, die Anzahl der im Parlament vertretenen Parteien gering ist und Parteidisziplin vorherrscht, dann sind All-Parteien Koalitionen eher zu erwarten, die Rentenreformen befördern können, als in Ländern ohne diese Charakteristika.

· Die Anwesenheit von multiplen politischen, institutionellen und gesellschaftlichen Veto-Playern, ihre innere Kohärenz und Stärke kann dazu beitragen, von der Regierung geplante Rentenreformen zu blockieren (vgl. Tsebelis 1995). Die alleinige Stärke von Veto-Playern reicht aber nicht aus, um Policyveränderungen zu verhindern, sondern es müssen im politisch-administrativen System Vetomöglichkeiten (z.B. die Institution des Referendums oder die Beteiligung von Interessensgruppen in der Sozialversicherungsbürokratie) vorhanden sein, um diese Stärke effektiv werden zu lassen (vgl. Kay 1999).

· Wenn die politische Macht in wenigen Händen konzentriert ist, die Regierungskontrolle durch das Parlament gering ist und die Rentenproblematik weitgehend aus der öffentlichen Diskussion heraus gehalten wird, dann können sich mit internationalen Beratern kooperierende, reformbereite Technokraten mit ihren Reformvorstellungen eher durchsetzen.

Literatur

Bonoli, Giuliano (2001): Political Institutions, Veto Points, and the Process of Welfare State Adaptation. In: Pierson, Paul (ed.): The New Politics of the Welfare State. Oxfor, N.Y. S. 238-264

Guillion, Colin/Turner, John/Bailey, Clive/Latulippe, Denis (Hrsg.) (2000): Social Security Pensions. Development and Reform. Genf

Kay, Stephen J. (1999): Unexpected Privatizations. Politics and Social Security Reform in the Southern Cone. In: Comparative Politics, Bd. 31, Nr. 4, S. 403-422

Scharpf, Fritz (2000): Interaktionsformen akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. Opladen

Tsebelis, George (1995): Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parlamentarism, Multicameralism and Multipartism. In: British Journal of Political Science, Bd. 25, Nr. 3, S.289-325