Titel des Projekts:
Die Ordnung des Konsenses
Sozialpakte in Irland und den Niederlanden
1. Problembereich und Fragestellung
Im Zuge stetig zunehmender Arbeitslosigkeit und der in diesem Zusammenhang diskutierten Krise des Wohlfahrtsstaates sind in den letzten Jahren in zahlreichen europäischen Ländern themen- und ressortübergreifende Dreieckskooperationen zwischen Staat, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften entstanden. In Abgrenzung zu den tripartistischen Arrangements der 70er Jahre, die an den Prämissen keynesianischer Nachfragepolitik orientiert waren, wird für die aktuellen Kooperationen einhellig eine Hinwendung zum angebotstheoretischen Paradigma mit den drei zentralen Zielen Steigerung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, Sanierung der öffentlichen Haushalte und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit konstatiert.
Kennzeichnend für die wissenschaftliche Debatte ist die Deutung Sozialer Pakte als pragmatischer, nicht-ideologischer Anpassungsprozeß an veränderte Rahmenbedingungen, der durch die 'richtige' Kombination von ökonomischen Notwendigkeiten und sozialen Erfordernissen den Interessen aller Beteiligten entspricht. Neben der Auflösung des strukturellen Gegensatzes von Interessen wird ein objektiv zu umreißendes Problem konzipiert und mit einer von allen geteilten Lösungsstrategie verbunden. Vor dem Hintergrund dieser Konzeption von Problem und Lösung sowie der Auflösung struktureller Interessendivergenzen wird der inhaltliche Konsens im Sinne einer geteilten Krisendeutung der Akteure zwangsläufig zum zentralen Bezugspunkt der diesbezüglichen Debatte. Während die Ergebnisse sozialer Pakte als Ausdruck eines inhaltlichen Konsenses interpretiert und in der entsprechenden Literatur eingehend diskutiert werden, bleiben der Prozeß, der diesen Ergebnissen vorausgeht, d.h. die Genese des Konsenses, aber auch seine Ausgestaltung und seine Funktion, weitgehend unberücksichtigt. Der Konsens wird entproblematisiert und ist im engeren Sinne nicht Gegenstand der Untersuchung - eine Entproblematisierung, die durch die zuvor dargelegte Konzeption der Sozialpakte als Ausdruck eines notwendigen Anpassungsprozesses möglich wird. An einer systematischen, fallorientierten und empirisch fundierten Überprüfung der skizzierten Konsensanalyse fehlt es ebenso wie an einer theoretischen Fundierung durch Anknüpfung an Ansätze, die das Verhältnis von Konsens und Hegemonie (Gramsci), vor allem aber die Beziehung zwischen Wahrheit und Macht (Foucault) in den Blick nehmen. Das Ziel meiner Arbeit ist ausgehend von diesem Problemaufriß die Problematisierung des Konsenses und seiner Genese anhand von zwei Fallbeispielen. Ich frage erstens nach Existenz und Ausgestaltung des vieldiskutierten Konsenses, zweitens nach seiner historisch-kontextuellen Einbettung und drittens nach der Funktion und Bedeutung im jeweiligen Politikprozeß.
2. Forschungsprogramm
Theoretische Fundierung
Das Projekt basiert theoretisch auf der konstruktivistischen Grundannahme, daß es nicht möglich ist, gesellschaftliche Ereignisse oder Probleme quasi neutral in ihrer Naturalform zu erfassen, sondern daß sie vielmehr durch Bedeutungen und Bedeutungsschemata vermittelt werden. Mögliche konsensuale Ergebnisse sind demzufolge nicht durch objektiv zu bestimmende Rahmenbedingungen strukturiert. Während gewisse Rahmenbedingungen für die Akteure einer kleinen, offenen Volkswirtschaft im Kapitalismus zwar praktisch kaum zu ignorieren sind (zum Beispiel die Notwendigkeit der Wettbewerbsfähigkeit), zeigt sich, daß bestimmte Deutungen oder auch Problematisierungen der Rahmenbedingungen und der daraus resultierenden 'Notwendigkeiten' mehr Gehör finden als andere. "[...] die Wahrheit ist von dieser Welt. [...] Jede Gesellschaft hat ihre eigene Ordnung der Wahrheit, [...] d.h. sie akzeptiert bestimmte Diskurse, die sie als wahre Diskurse funktionieren läßt." (Foucault 1978: 51) Bestimmte Bedeutungen in der Welt können sich als 'hegemoniale Diskurse' formieren, die dadurch Macht ausüben, daß sie bestimmte Interpretationen von Welt als 'wahr' oder 'natürlich' erscheinen lassen. Die Macht, die Interpretation der Welt zu bestimmen, ist damit ein entscheidender Faktor im Prozeß der Konsensgenese - und diese Macht ist ungleich verteilt. Die Analyse der Konsensgenese basiert deshalb wesentlich auf der prozessualen De-Essentialisierung anerkannter Grundannahmen und der Frage, durch welche Gewohnheiten sie akzeptabel und damit konsensual wurden.
Empirische Bearbeitung
Fallauswahl
Als Fallbeispiele für die vergleichende Analyse wurden Irland und die Niederlande ausgewählt, da beide Länder seit vielen Jahren Kooperationen zwischen Sozialpartnern aufweisen, die in der Literatur unter dem Terminus Sozialpakt diskutiert und als herausragende Beispiele erfolgreicher Konsenspolitik betrachtet werden. Die vergleichsweise lange Geschichte der jeweiligen Sozialpakte (in den Niederlanden seit 1982 und in Irland seit 1987) ermöglicht eine Analyse der Konsensgenese und -reproduktion im Politikzyklus unter Einbeziehung der sogenannten outcomes. Darüber hinaus ist der Vergleich gewinnbringend, da die sozio-ökonomischen und institutionellen Kontextbedingungen der Kooperationen sehr unterschiedlich sind. Damit besteht insbesondere für die Diskussion der dritten Teilfrage (Funktion des Konsenses im jeweiligen Politikprozeß) eine interessante Kontrastfolie. Eine ‚dichte‘ Beschreibung der beiden Fälle ist elementarer Bestandteil des Projektes, um die historisch-kontextuelle Einbettung der Konsensanalyse zu ermöglichen.
Operationalisierung des Konsensbegriffs
Konsens soll ausgehend von seiner klassischen Bedeutung als die Übereinstimmung der Präferenzen verschiedener Akteure definiert werden, so daß bei divergierenden Interessen ein Präferenzwandel mindestens eines Akteurs zur Herstellung eines Konsenses notwendig ist. Damit ist ein Konsens deutlich vom Kompromiß abzugrenzen, der auf konstanten, divergierenden Interessen beruht, die durch Tauschakte punktuell zusammengeführt werden.
Die Analyse wird durch die Unterscheidung von drei Facetten des Konsenses strukturiert: zu differenzieren sind der symbolische Gehalt, d.h. die Debatte über den Konsens, der materiale Gehalt, d.h. die tatsächlich gegebenen Übereinstimmungen zwischen Akteuren sowie der prozessuale Gehalt, d.h. die Genese dieser Übereinstimmungen. Jede dieser drei Facetten wird in ihrer historisch kontextuellen Einbettung analysiert und kann verschiedene Reichweiten des Konsenses betreffen.
Diese Reichweiten werden in Anlehnung an die drei Dimensionen politischen Wandels von Peter Hall operationalisiert. Unterschieden werden können somit Übereinstimmungen erster Ordnung, d.h. ein Einverständnis hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Anwendung eines Instruments, Übereinstimmungen zweiter Ordnung, d.h. ein Einverständnis hinsichtlich der grundsätzlicheren Entscheidung über die Instrumentenwahl, und Übereinstimmungen dritter Ordnung, d.h. ein Einverständnis hinsichtlich der Gewichtung politischer Ziele. Mit der Differenzierung von Reichweiten wird ein Instrumentarium geschaffen, um Ambivalenzen in Verhandlungsprozessen aufzudecken, d.h. die Ko-Existenz von Konsens und Konflikt auf unterschiedlichen Ebenen der Analyse zugänglich zu machen.
Datenmaterial und Untersuchungsmethoden
Die Analyse des Konsenses wird auf der Basis von schriftlichem Quellenmaterial erarbeitet: Zentrale bipartistische und tripartistische Vereinbarungen, Veröffentlichungen von Gewerkschaftsdachverbänden, ausgewählten Einzelgewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und Regierungen, Evaluierungen der Vereinbarungen, Protokolle von Gewerkschaftskongressen, innergewerkschaftliche Positionspapiere, Berichte und Studien tripartistischer und bipartistischer Institutionen (‚Sociaal-Economische Raad‘ und ‚Stichting van de Arbeid‘ in den Niederlanden sowie ‚National Economic and Social Council‘ und ‚National Economic and Social Forum‘ in Irland) bilden den Kern der zu analysierenden Dokumente. Für die Analyse des symbolischen Konsensaspektes, d.h. der Debatte über den Konsens, werden Zeitungsartikel im Umfeld ausgewählter Ereignisse als Gradmesser für die öffentliche Debatte sowie wissenschaftliche Veröffentlichungen analysiert. Bezüglich dieses Punktes liegen für die Niederlande bereits einzelne Arbeiten vor, so daß hier in Teilen auf Sekundärtexte zurückgegriffen werden kann.
Die Analyse der Dokumente erfolgt qualitativ inhaltsanalytisch, wobei der sozialen Produziertheit und der situativen Lesbarkeit der Dokumente Rechnung getragen werden soll. Der prozessuale Aspekt der Konsensanalyse, d.h. die Frage danach, wie und unter welchen Bedingungen bestimmte als notwendig etikettierte konsensuale Übereinstimmungen entstanden sind, soll aus diskurstheoretischer Perspektive analysiert werden. In Anlehnung an die diskursanalytische Methodologie von Maarten Hajer (1997) wird die diskursive Regulierung des angebotspolitischen Wandels im Rahmen der Sozialpakte analysiert und die Ausstrahlung auf konsensuale Prozesse und Konflikte geringerer Reichweite (z.B. bezüglich der Auswahl bestimmter Instrumente) diskutiert.
Literatur
Foucault, Michel (1978): Dispositive der Macht. Über Sexualität, Wissen und Wahrheit, Berlin.
Hajer, Maarten A. (1997): The politics of environmental discourse: ecological modernization and the policy process, Oxford.